从土地财政到人口财政 是中央政府转型的未来之路 人口财政 城镇化的下半场是 (从土地财政到股权财政)

文：天风微观宋雪涛 /咨询人张伟

中国经济过去二十多年的加快展开，得益于两个趋向——“全球化”（出口）和“城镇化”（房地产）。

“全球化”的结果是中国商品出口占全球份额从2001 年的4.3%继续优化到了2021年的14.9%，中国制造业介入值的全球占比从2004年的8.6%跃升至2021年的30.5%。“城镇化”的结果是1996-2020年间年均城镇化率优化幅度在1个百分点以上，全国城镇人口由1995年的3.5亿加快介入到2020年的9亿。

“全球化”和“城镇化”的趋向塑造了开发型的中央政府，构成了一套与之相顺应的中央财政经济循环体系。 中央政府经过园区树立、招商引资、基建投资，带动制造业产能扩张、优化出口份额、逐渐完善产业链并构成规模效应，产业规模扩张又吸引了更多的农业转移人口进城、减速城镇化展开、进而带动了购房需求；产业规模扩张和城镇化又带来了增值税、营业税等消费型税种和土地出让支出，扩展了中央财政，使得中央政府拥有更多的财力招商引资、基建投资、推进城镇化展开、扩展产业规模效应，进而构成一个正反响。2023年，增值税和土地出让支出算计占到中央政府综合财政支出的60%。

随着中国休息人口在2013年达峰以及城镇化速度在2015年达峰，“全球化”和“城镇化”的趋向或许曾经进入了从减速到减速的下半场，之前的“产业-人口-房地产-土地财政-投资-产业……”的正反响，末尾伴生出产能过剩、供大于求的效率疑问和环境过载、社保有余的分配疑问。

推进中央政府职能转变，是以后经济转型环节中的关键一环，其关键是树立新的处分束缚机制，也是三中全会《选择》提出的中心改造措施。过去的处分机制是一套以“土地财政”为支点，撬动中央政府“GDP锦标赛”的正反响循环。 新的 “出海”和“城市化”正在接续老的“全球化”和“城镇化”，成为增长的新趋向，“人口财政”正在取代“土地财政”，成为正反响循环的新支点。

三中全会《选择》提出了“树立新增城镇树立用地目的性能同常住人口介入协调机制”，即“地随人走”，一个城市介入了常住人口，就相应介入更多的树立用地目的， 人口的流动将会撬动土地资源。

在公允竞争的环境下，人力资源和树立用地目的是吸引企业的关键条件，特地是在制止中央政府违规补贴以后，比拼的是营商环境、人力资源、土地目的、市场规模。 人不只奉献了消费，同时也发明了消费，二者在未来都会发明中央的税收。 过去中央政府注重地产，是由于土地出让支出归中央财政，但三中全会提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划中央”，人口越多、消费市场越大，中央政府将会取得更多的税收。

对中央政府而言，聚集了人口，就聚集了土地资源；吸引了人和土地，就吸引了企业和税收；有了企业，进一步吸引了更多务工和人口流入；有了税收，才干提供更多的公共服务，进而吸引更多的人口流入，进一步带动更多的税收，从而构成一个新的正反响循环—— 这就是“人口财政”。

以人口为新杠杆，用人口撬动资源（土地）、市场（消费）、企业（消费）和税收（消费税、所得税、增值税、土地出让支出），这是对“土地财政”的替代。 依照三中全会提出的改造思绪，未来中央政府比拼的将是吸引“人”的才干。 “人”不限于常住人口，也包括游客，由于游客也会带来消费，随着消费在经济中的占比越来越高，消费税的位置也会随之上升；“人”不限于居民，也包括企业家，企业在哪里投资规划，思索的不只是运营本钱和市场规模，还有营商环境。

未来中央政府的定位将从开发型政府转变为服务型政府，优化公共服务，介入消费场景，改善营商环境。 而这些转变正在逐渐出现。 完善基本公共服务制度体系是以后关键的改造举措。三中全会《选择》提出，“掌握人口流动客观法则，推进相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理会聚、有序流动”。

截至2023年，我国户籍人口城镇化率相比常住人口城镇化率低约18个百分点，有大约2.5万亿人口常住城镇但未落户。新型城镇化的首要义务是农业转移人口市民化，推进2.5亿未落户的城镇常住人口尽快落户。第一步是公共服务制度改造，拉平户籍与非户籍人口所能享用的公共服务，强化寓居证的作用，淡化户口的附加属性，使非户籍人口基本公共服务与身份证、寓居年限挂钩。

第二步是深刻户籍制度改造，“开放明宽除普通超大城市外的落户限制，推行以经常寓居地注销户口制度”，让落户愈加便利。户籍的安闲、淡化可以让更多的人享遭到城市的公共服务，比如处置农业转移人口子女上学、就医等疑问，也有助于让人口摆脱户籍的限制，更好地自在流动。

三中全会《选择》强调“完善扩展消费长效机制，增加限制性措施，合理介入公共消费，积极推进首发经济”。 往年6月，发改委等六部门结合制定了《关于打造消费新场景培育消费新增长点的措施》[1]。往年7月，《中华人民共和国消费者权利维护法实施条例》正式实施[2]。

近年来中央政府也愈加注重消费场景。往年以来，成都市、天津市、河北省、安徽省陆续出台了相关的中央性政策。而从这两年爆火出圈的山西“黑神话·悟空游”、天水“麻辣烫游”、哈尔滨“冰雪游”、淄博“烧烤游”等也能直观地看到中央政府在吸引游客、服务游客方面的努力。

在新的循环下，公共服务是中央政府扩展竞争优点的关键，公共服务的水平影响了人口、市场和企业的规模，也影响到财政支出的上下。同时，三中全会对中央政府用“税收洼地”和“小政策”等“内卷式”招商引资的做法提出了严峻的束缚，目的就是促进市场公允竞争、优化营商环境、树立全国分歧大市场。 新的正循环机制的树立，意味着中央政府之间的竞争从过去的“唯GDP论的数量锦标赛”转变为“以公共服务和营商环境拉动经济可继续增长的质量锦标赛”。

经济转型离不开制度改造。 用“人口财政”的新循环和以公共服务拉动经济可继续性增长的“质量锦标赛”取代“土地财政”的旧循环和唯GDP论的“数量锦标赛”，是制度改造的中心。 三中全会勾勒的制度改造，用公共服务改造+户籍制度改造+土地制度改造来推进人口和土地两大要素愈加市场化流动，用土地目的+消费税+消费税来处分中央政府由开发型政府向服务型政府转型，用调整中央政府处分形式和公允竞争审查来推进市场竞争“反内卷”的转型。

过去，中央政府以企业为主，未来，中央政府以人为本；过去，中央政府经过补贴、活动来“抢企业”，未来，中央政府将以公共服务来“抢人口”；过去，中央财政依赖消费税和土地出让支出，未来，中央财政将愈加多元，消费税、消费税以及用地目的将共同构成中央的可用资源。

这种改造途径大约率会加大区域之间的分化，产业、人口、树立用地或许都会进一步向优点地域聚集，更好地发扬不同地域的资源禀赋和比拟优点，让大城市更大、卫星城更多、城市群更具规模。 但这并不意味着区域之间的贫富差距会因此扩展。 向优点地域聚集的人口会受益于产业的展开和公共服务水平的优化；而非优点地域由于人口的流出，选择留在外地的人口所能取得的人均资源反而在介入。即使市场存在失灵的或许，还有中央转移支付制度担任最后的调理。

上世纪70年代美国曾经也经验过相似的结构转型。

由于动力本钱大幅上升、休息力本钱缺乏竞争力、经常性的产能过剩，加之日本、德国等国度工业逐渐崛起，美国在20世纪70年代推进了一轮“去工业化”，成功了中低端产业的出海，制造业介入值在美国GDP中的占比继续降低。而产业出海使得美国国际的消费品供应末尾更多地依赖海外出口，从1968年末尾，美国正式进入了贸易逆差时代。“去工业化”也形成了城镇化的停滞，20世纪60年代，美国的城镇化率累计优化了3.6个百分点，而70年代则仅有0.1个百分点。

最终美国依托新一轮创新周期和信息技术反派引领的产业更新走出了70年代的滞胀。之后，美国集团消费支出在GDP中的占比从1968年末尾继续优化，到2011年抵达了68.6%，较1967年优化了近10个百分点；研发强度从1978年的2.3%优化至1987年的2.9%，出现了如英特尔、微软、苹果、甲骨文等一批信息科技公司。

当制造业大国展开到肯定阶段后，传统制造业没落、贸易情势逆转、城镇化停滞简直难以防止，产业更新、经济转型是摆脱增长困境的必经之路，随着产业附加值的优化，人力资本在利润分配中的比重也随之上升，消费将进入扩张期。

中国以后的经济转型与美国70-80年代相似。 以后的企业出海对应美国的“去工业化”，展开新质消费力对应美国的信息技术反派，以“人口财政”为支点的新循环对应了美国从第一大消费国向第一大消费国的转型。

近期出台的一揽子稳增长增量政策有望提振市场的短期决计，而正确且务虚的改造举措才是市场终年决计反转的底气。

风险提醒

1、 改造推进的节拍存在不确定性：

虽然三中全会《选择》提出了改造的方案，但触及范围较多，推进环节或许较为复杂，节拍存在不确定性。

2、 改造的详细措施仍有待于政策的进一步明白，本文剖析或与通常状况存在倾向：

本文仅是基于三中全会《选择》内容对详细的改造措施启动了正外地推演剖析，但详细假定落实，还要求更多政策出台予以明白。

3、 中美国情存在差异，部分范围或许不完全可比：

本文对改造的剖析部分自创了美国上世纪70-80年代的转型历史，但中美地缘状况不同、人口规模不同、经济展开阶段不同、经济体制不同，或许无法完全启动类比。