数字经济时代财税体系面临的应战与展开趋向 罗志恒 (数字经济时代什么已经成为关键要素)

二十届三中全会《选择》提出，“研讨同新业态相顺应的税收制度”。以后服务业经济和数字经济蓬勃展开，数字经济展开的同时意味着新的业态继续涌现，数字经济对财税体系出现了哪些应战要求我们做新的思索和展望。

2024年6月15日，由中国人民大学财税研讨所、中国财政金融政策研讨中心和数字税收研讨所共同主办的中国财政政策论坛2024年第10期（总第18期）——“数字经济下财税体制树立”在线上召开。罗志恒教员受邀作为本次论坛的研讨嘉宾，讨论了数字经济时代财税体系面临的应战与未来展开趋向。下文整理自罗志恒教员在论坛上的发言。

中央正在策划新一轮财税体制改造，数字经济时代下的财税体系离不开新一轮财税体制改造的大环境，离不开新一轮财税体制改造面临的新情势、新疑问和新目的。所以，在正式汇报前，我首先谈一谈这个疑问。

一、新一轮财税体制改造面临的新情势、新疑问和新目的

（一）新一轮财税体制改造面临的新情势

一是经济增速在换挡，意味着税收支出增速也在换挡。同时房地产市场低迷，供需情势逆转，“土地财政”难以为继。

二是人口老龄化进程减速，对财税体系出现了较大的压力和冲击。去年普通公共预算调入到全国社会保险基金预算的规模有2.5万亿，相当于社会保险基金预算的22%，相当于普通公共预算支出的11%，相当于支出的9%，降低了财政统筹才干。

三是人口流动尤其是人口向都市圈城市群聚集，这与基于静态条件下的财税体制设计出现了抵触。这触及到转移支付终究该怎样做——是转移到传统的中西部地域，还是人口流动到哪里，转移支付就跟到哪里？

四是税制结构和财税体系与高质量展开、构建全国分歧大市场等战略目的有不相顺应的中央。

五是以后各中央政府对中央转移支付的依赖逐渐介入，中央转移支付规模（10.3万亿元）曾经逾越中央本级支出（10.0万亿），如此规模的中央转移支付难以继续，而且在转移支付分配和资金下达环节中存在效率损失，更关键的是，转移支付的处分束缚机制未能树立，不利于调动经济大省的展开经济和筹集支出的积极性。

（二）新一轮财税体制改造面临的新疑问

1994年分税制改造处置中央和中央支出划分的疑问，处置中央微观调控才干有余的疑问，但是仍留下了几个疑问：

一是政府和市场的边界终究在哪里？政府和市场的边界不清，或许会形成越到基层越出现出有限责任政府的趋向，形成一直出现财政艰难。所谓财政艰难的中心或实质，是有限的财力和有限的支出责任之间的相关。所以，我们要处置的新疑问的第一点是要理顺政府和市场的边界。

二是中央和中央事权和支出责任的划分。尽管2016年以来事权和支出责任划分有必需的提高，但总体上还是文本意义上的改造。

三是中央税体系的构建疑问。房地产税大约率不具有开征的历史条件了，遗产税赠与税的开征也较为艰难。营改增之后18个税种不是平均散布的，难以走彻底的分税制路途，分税分红制以及共享税或许是未来中央税体系构建更为理想的疑问。要区分是构建中央税收体系还是中央税种体系。

四是转移支付中有大批的共同事权的转移支付，真正的平衡性转移支付占比并不高。

（三）新一轮财税体制改造的新目的

短期目的是处置以后财政紧平衡、土地财政难以为继和债务一直介入的疑问。

中终年目的是处置财税控制体系和控制才干现代化，以支持国度控制体系和控制才干现代化的疑问；更为关键的是推进中国式现代化、高质量展开、构建全国分歧大市场和成功共同富有等，服务严重国度战略。

二、数字经济时代财税体系的面临的应战与展开趋向

2023年数字经济占经济比重曾经抵达40%，数字经济中心介入值占10%。数字经济既包括数字产业化，也包括产业数字化。数字产业化的比重相对低，产业数字化的比重相对高。

（一）数字经济对税收制度和财政的应战

数字经济的展开对既有的财税制度提出了新的疑问，总结来看有必要思索五个疑问。

1.数据要素出现的价值属于企业还是社会？如何对新增价值征税？既有的税收体系难以处置

中央文件将数据确立为与资本、土地、休息力一样的消费要素。数据自身是有价值的，更关键的是随着数据数量的集中水平，数据的价值出现出几何级数的上升，这不同于工业经济时代。消费者在消费活动环节中的偏好数据留在了平台企业，平台企业依据集聚的开发满足不同消费者偏好的产品和服务，成功了更大的增值。于是要问的疑问是消费者介入数据要素价值的构成，这种价值以及增量价值的出现属于平台企业还是属于社会？如何对这部分价值征税的疑问，既有的税收体系难以处置。假定是属于社会的，政府以税收方式筹集一部分支出，最后用之于民，改善民生福利、加大公共基础设备树立等等，这是有必要的。

2.税源、税基要求做新的界定

随同数字产业化和产业数字化展开，涌现出的新经济外形和新商业方式，例如远程医疗、远程教育、直播带货等，这种活动税基是什么？税源在哪里？有些新经济活动游离在税收体系之外，经常能看到很多主播偷漏税的现象，这就要对数字经济时代下的税源和税基做出新的界定。

3.税源散布愈加不平衡，税收与税源背叛

平台企业聚集了大批的买卖活动，而数字经济尤其是平台企业又高度集中于部分城市和地域。平台企业关键注册在北京、上海、广东、江苏，税源在全国各地，税搜集中在平台企业注册地，税源和税收越发背叛。

面临这些应战怎样去处置？第一个思绪是调整征税准绳，从消费地准绳转向消费地准绳，但从消费地准绳转向消费地准绳又出现了新的疑问，其一是如何调动中央展开经济的积极性，尤其是经济大省的积极性能否会遭到影响。其二是或许对税收征管体系和税收分配出现冲击，如何成功税收在区域间的分配疑问将变得愈加复杂。第二个思绪是提洼中央分红比例，再经过中央转移支付的方式处置横向失衡，但这在土地支出负增长以及中央财政紧平衡的背景下，更不利于缓解中央压力。通常上，中央的财政疑问中心关键不在于支出疑问，而在于支出过于收缩，在于有限责任政府。

4.数字经济展开能否加剧了集体和区域间的公允疑问

这要从区域和集体两个层面思索，权衡这种差距要看总量散布，更要看人均的概念，从人均角度看数字经济终究是扩展还是参与了公允疑问。一方面，不同集体间因才干差异出现数字鸿沟；另一方面，直播带货等新的数字经济外形可以把山区的土特产卖到远方的全球，综合来看，数字经济展开是推进了共同富有还是加剧了公允疑问？这个疑问也有待进一步讨论。假定加剧了公允疑问，那么财政政策和转移支付就要求跟进。

5.数字经济展开对税收征管正向和负向的冲击

一方面，数字经济有利于征管，出现正向冲击。经过“大数据治税”等极大地降低了税收征管本钱、提高征管效率，让税收征管、企业征税愈加规范、愈加公允；这就为下调名义费率或税率打下很好的基础，为改造也打下很好的基础。比如社会保险、公积金等缴费率下调的同时并不会引发总量支出的降低。当然，政策的实施也要思索理想状况，在以后各微观主面子临运营压力的状况下，或许衍生出新的疑问。比如，以前很小的企业游离在规范征管体系之外，征税、交纳社保不规范，如今有才干让它归入到体系内，相当于它的税率是从零提高到了规范的税率，这个会不会有收缩效应？短期内能否要给予必需的过渡期？我们要求综合思索数字经济展开后对征管的有利情势以及以后企业的可接受水平。

另一方面，数字经济的展开对征管出现了负向冲击，新的经济外形的出现会对传统征管出现应战。数字经济时代下新出现和消亡的市场主体都在同时介入，征管难度加大；同时，部分经济活动的买卖性质、征税人、征税地难以确定，税收管辖权愈加模糊，这是数字经济展开对税收制度和财政的应战。

（二）构建数字经济时代下财政体系的思索

1.构建数据财政体系的必要性：财政经济情势、体制改造的要求

①构建数据财政体系是稳如泰山微观税负的必要

近年来，微观税负出现降低趋向，税收支出/GDP、普通公共预算支出/GDP、狭义微观税负都在下行，微观税负下行而支出不增添的结果必需是债务介入，因此稳如泰山微观税负势在必行。如何稳如泰山？第一，靠房地产税稳如泰山微观税负在以后情势下不太或许，以后和未来不具有开征的条件。第二，靠不要钱稳如泰山微观税负也不是个好方法。1-4月份，普通公共预算支出同比为-2.7%，其中税收支出同比-4.9%，非税支出同比9.4%，即税收负增长、非税支出正增长，“喇叭口”在拉大，形成税收支出占比降低、财政支出稳如泰山性降低。第三，依托全国社会保险基金预算支出介入来稳如泰山狭义微观税负也很难。第四，土地市场的供需情势业已逆转，土地出让支出继续负增长，也难以担当稳如泰山微观税负的重担。

于是社会出现“股权财政”来稳如泰山微观税负的声响，但“股权财政”是个伪命题，似是而非，概念不清。政府筹集财政支出自然有两个来源，一个是仰仗政治势力，就是税收，另一个是仰仗产权，那自然地国有资本运营预算、土地出让支出都属于这类，而不用造出股权财政的新概念来，故如今资本市场谈到的股权财政概念是不明晰的。当然，资本市场寄心愿于政府出资构成股权孵化部分高科技产业，不只能取得产业提供的税收，而且能取得股权分开时的差价。想法是很美妙的，但是产业是有不同生命周期的，踩到产业生命周期的衰退期和下行期，只会加剧财政艰难；而且不同城市的资源禀赋差异是很大的，假定这种方式贸然推行到全国，会对中西部地域构成“一地鸡毛”的现象。更关键的是，这种方式没有处置的中心疑问在于财政资金的低风险偏好与政府引导基金、股权资金所要孵化高科技行业的高风险特征这两者之间是不婚配的。这两者之间的不婚配会形成假定出现了投资风险、投资失败，审计部门如何认定？

综上，靠开征新税种、提高不要钱、土地出让支出和股权财政都不是稳如泰山微观税负的好方法。数字经济既然在经济中的占比提高了，那意味着税收制度也要相应跟进，这是稳如泰山微观税负的必要。

②构建数据财政体系是防范化解中央债务风险的必要

以后中央政府在积极推进防范化解中央政府债务风险，关键的方式是拉长周期、压降本钱，以时期换空间。但是从债务风险水平权衡目的的角度，随同土地出让支出下行和投资效率的降低，中央政府的综合财力降低，债务率和负债率有或许主动上升，形成债务化解继续推进、但相关目的上升的疑问。

能否有一种新的思绪，不只思索压降分子端的债务，而且思索做大分母端的资产，比如经过把数据资源变成数据资产，从而做大政府拥有的资产规模，自然中央政府的债务风险也就降低了。

④工业经济时代下的财税体系是顺周期性的

当总需求有余，理应采取积极和扩张的财政政策。但是，也越是总需求有余，物价越是下行，PPI负增长，PPI的下行使得税收支出下行，相应地限制了支出的扩张。我们要求新的机制，防止顺周期性。相对工业经济时代的税收与PPI的强关联性，数字经济和数据财政的稳如泰山性相对更高，能够发扬出逆周期调理的作用。

数据财政有三个层次：一是既有的税收体系下对数字经济的征税，包括企业所得税、增值税、集团所得税等（已有税收体系的完善）；二是基于数据资产能否要开征新的税种，比如数字资产税（能否开设新税种）；三是政府作为产权一切人拥有的这些数据经过加工整理后，转让给市场取得的支出。

3.构建数据财政体系依然要求处置的一些疑问

第一，数据资产的权益归属疑问，权益归属界定是利益归属、利益分配的前提。

第二，定价疑问，有必要构建一种能使多少钱公允、迷信地反映资源稀缺性水平的多少钱机制。

第三，数据财政如何内嵌到既有财政体制中，税收如何分红等。比如数据资产税是中央税、共享税，还是中央税？假定是中央税，中央政府就没有积极性；假定是中央税，则中央有积极性，但由于数据资源的区域散布差异，形成会出现区域差距越来越大的疑问。所以，怎样内嵌到既有的财政体制以及对以后中央和中央总体财力散布不会构成大的冲击，这都是我们要求处置的疑问。

第四，不论数据财政未来走向何方，我们做探求是必要的。但是，未来要坚持促进数字经济和呵护行业展开，不能为了税收而无视了行业的展开。所以探求数据财政要从长计议，不能不顾经济情势。要坚持统筹行业调控和合规监管，坚持规范与展开，坚持效率与公允侧重的顶层设计思绪。总之，要先促进经济的展开，促进数字经济的展开，然后再讲税收，顺序不能搞反了。